从2005年起，中国社会科学院金融研究所在中国人民银行的支持和协助下开始实施的对中国地区金融生态环境的研究。刘煜辉、陈骁升主编的《中国地区金融生态环境评价（2009-2010）》立足于地区层面，对我国不同地区之间金融业的健康程度的巨大差异的成因进行了制度经济学意义的分析，构建了中国地区金融生态环境的评价体系，并据此对30个省区和100多个城市的地区金融生态进行了系统地年度测评和分析。

刘煜辉、陈骁升主编的《中国地区金融生态环境评价（2009-2010）》是中国城市／地区金融生态环境评价研究项目的第四份专题研究报告。《中国地区金融生态环境评价（2009-2010）》专注于探讨如何通过区域金融生态环境建设促进地方政府债务治理的问题。

自2008年底以来，地方政府融资平台贷款总体规模急剧膨胀，地方政府债务风险上升；

根据中金公司研究报告，截至2009年末，地方政府融资平台负债总额约为9.76万亿元，其中金融机构地方政府融资平台贷款余额约7.2万亿元，约占一般贷款余额的20.4％，贷款余额同比增长70.4％，高出同期一般贷款余额增速36.5个百分点；

2009年全年金融机构地方政府融资平台新增贷款约3.05万亿元，约占全部新增一般贷款的34.5％，其中新增融资平台项目贷款约2.34万亿元，约占当年全部新增融资平台贷款的76.8％；

我们研究推测预计地方政府融资平台贷款余额到2010年末将有可能上升到9万亿～10万亿元，而到2011年末则可能接近11万亿元的规模；

按照目前披露的数据，2009年末地方融资平台贷款余额占当年GDP的比重约为21.7％，国债余额实际数约为6.02万亿元，占当年GDP的比重约为17.7％；

如果把地方政府融资平台贷款余额跟国债实际余额及财政赤字合在一起计算，政府显性债务总额占GDP的比重约为42％；如果按照地方政府融资平台负债总额计算，政府显性债务总额占GDP的比重约为49％。

由于不同地区的地方融资平台贷款集中度以及地方政府的可支配财力风险均存在明显差异，因此在评估地方政府融资平台贷款偿付风险时不仅需要注意地方融资平台的总体债务状况，还需要对各地区融资平台贷款的差异状况予以高度关注；

不同地区政府融资平台贷款的规模和增速存在显著差异；

按照不同监管指标阈值测算的各地区融资平台超额贷款规模差异极为显著；不同地区按照地方财政真实可支配财力测算的地方融资平台贷款债务率水平普遍较高，并且从省到市越是下一级政府相互之间的差异越大；

除广东、内蒙古和西藏3个省区外，全国共计有28个省区市的平台贷款债务率指标超过100％；

江苏、河北、天津、四川等18个省市的平台贷款债务率指标超过150％；

其中上海、海南、广西、重庆等10个省区市的平台贷款债务率指标超过200％；青海和湖北两省该指标超过300％；

全国110个被调查的中心城市当中，有91个城市的政府融资平台贷款债务率指标超过100％，有62个城市的指标超过150％，42个城市超过200％，17个城市超过300％，8个城市超过400％；

如果未来宏观经济增速趋缓或者房地产市场陷入低迷，一部分融资平台债务率过高的城市或地区不排除陷入较为严重的债务危机的可能；

地方政府融资平台贷款偿还能力高度依赖房地产相关财政收入；

融资平台贷款与房地产相关财政收入地区分布不匹配情况严重；

地方政府融资平台运行中存在资产质量良莠不齐、资产评估价值高估以及债权保全措施薄弱等诸多不规范行为。

尽管经过过去几年的改革和发展，商业银行的内部控制和风险管理已经逐步得到强化，但是在当前地方政府能够主导区域经济运行的体制环境下，金融机构很难防范地方政府的隐形干预；

国有商业银行和股份制商业银行已经超越国家开发银行成为地方融资平台最主要的资金提供者；  当前试图通过单纯的商业银行内部体系改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目标是一项非常艰巨的任务；

地方政府融资平台贷款激增使银行体系面临的信贷风险剧增；

地方政府通过组建地方融资平台绕开有关对外融资的体制与政策障碍的过程，同时也是一个地方政府债务隐形化的过程；这种趋势使得监管当局对地方政府债务风险的监控变得更为困难，由此更容易造成地方政府过度举债的问题。

由于当前地方融资平台债务主要是用于公共基础设施项目建设的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目支出，基于以下两点理由，地方政府通过对外举债融资为基础设施项目建设筹集资金具有内在的合理性：

公共基础设施项目建设资金需求与地方财政收入的期限结构差异；

公共基础设施服务的成本与收益的代际分布特征两方面因素考虑。

地方政府过度举债主要是由于对公共基础设施建设的投资失控所致；中国当前面临的突出问题在于缺乏有效的手段遏制地方政府进行过度举债和过度投资的持续冲动；

地方政府几乎总能通过层出不穷的融资模式“创新”绕开市场准入门槛获取融资；

绝大多数地方的城市发展总体规划当中没有实质性的公共资本投资预算计划。

当前要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手还远远不够；当前需要进一步强化公共基础设施建设投资的资本预算约束。

需要为城市建设构建可持续的融资机制，为地方融资找到一种对经济社会整体发展而言最不坏的制度安排；

地方政府通过组建地方融资平台所导致的地方政府债务隐形化趋势不仅跟地方政府债务治理的目标背道而驰，同时也不符合公共财政体制建设的发展方向；

不管地方政府融资平台是直接通过商业银行贷款，还是通过发行城投债券或者发行信托产品进行融资，只要地方融资平台的债务没有被统一纳入地方财政预算当中，这种由于多本账或者账外账所造成的地方政府债务和财务信息不透明以及由此导致的不良影响就很难消除。

为促进地方政府债务和财务信息透明化，进而确立对地方政府债务的长效治理机制，需要在以下几方面作出改革：

经过现阶段清理整顿之后的地方融资平台公司应该真正确立独立的市场主体地位，完全与地方政府脱钩，彻底改变原先以土地储备作为抵押支持的融资模式；

大力发展市政债券市场；

对具有稳定经营性收入的公益性项目，允许相关的地方融资平台公司通过发行收益债券进行融资，以发债项目未来收益作为偿债资金来源；

对主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目，允许地方政府发行一般责任债券进行融资，以地方财政收入作为偿债资金的来源；

此前发行的城投债券今后可考虑转换为相应的收益债券；

地方政府应把不具有真正独立地位的地方融资平台统一纳入地方财政预算；

此类地方融资平台确实需要通过商业银行贷款进行融资的，应在地方财政和债务信息进一步透明化基础上，把银行贷款纳入地方政府总体债务规模当中，实行严格的限额管理，并纳入统一的征信系统；

通过对地区金融生态环境和地方政府信用状况进行连续评价，以及对市政债券信用状况进行连续评级，利用公开市场投资者“以脚投票”的压力强化对地方政府的债务约束。

地方政府债务治理与区域金融生态环境建设

　　一　地方融资平台信贷规模激增凸显地方政府债务风险

　　二　金融机构在现有体制下无法摆脱地方政府隐形干预

　　三　治理地方政府债务应允许合理举债并遏制过度投资

　　四　金融生态评价与市政债券评级可强化地方债务治理

　　五　结论与政策建议

　　附：地方政府举债种类有多少？

2009～2010年中国地区金融生态环境评价结果分析报告

　　一　2009～2010年中国地区金融生态环境的态势分析

　　二　政府治理

　　三　地区经济基础

　　四　金融发展

　　五　制度文化

　　六　城市金融生态环境的综合比较

　　七　总结

2009～2010年中国地区金融生态环境问卷调查结果分析报告

　　一　政府治理

　　二　法治环境

　　三　诚信文化

　　四　市场中介组织发展

　　五　小结

2009～2010年中国地区证券生态环境评价结果分析报告

　　一　2009年中国地区证券生态环境的态势分析

　　二　证券金融深化程度

　　三　证券市场培育程度

　　四　证券市场发育程度

　　五　证券期货中介机构竞争力

　　六　总结

附　录　指标体系、方法论和评价结果

　　附录A　指标体系

　　附录B　关于中国地区金融生态环境评价的方法论

　　附录C　评价结果