我国正处于一个非常关键的社会转型期,不同利益之间的冲突与社会矛盾的增多甚至激化,因此迫切需要构建一个可以公平有效的争议解决体系,本书从本书主要从行政复议司法化、行政复议实践与问题探讨、行政复议与信访、行政复议与行政诉讼的衔接、域外行政复议制度借鉴五个方面对行政复议司法化进行比较全面的探讨对我国现阶段的行政复议实践与改革提出了对策建议，对于我国行政复议制度的建设具有很大的实践意义。

虽然我国百分之八十左右的法律由行政机关负责执行，但是，与行政诉讼制度相比，行政复议制度在我国一直是一个被人忽视的领域。这种状况 直接导致行政复议理论研究、制度设计与实际操作上的全面落后，并使行政 执法活动引起的大量争议无法通过行政复议渠道得到及时、公正、有效的解决，既不利于保护公民权利，树立政府权威，也影响到社会的稳定。

行政复议制度之所以被人忽视，与我们对它的不正确认识有关。长期以来，我们一直将行政复议仅仅当作行政机关内部自我纠正错误的一种监 督制度，没有看到它同时也是一种权利保障制度和整个争议解决体系的重 要环节。这种片面的认识反映到立法和制度设计上，使行政复议过程体现 了浓厚的"行政化"特征，使行政复议机构无法独立、公正地解决行政争议， 最终也使公众对行政复议制度失去信心，行政复议几乎成为被人遗忘的角落。

从全球现代化的历史经验来看，中国正处于一个非常关键的社会转型期。在这个阶段，不同利益之间的冲突与社会矛盾的增多甚至激化，都是可以预见的。实际上，从我们每天看到、听到的各种悲喜故事中，就已经可以充分感受到社会转型所带来的巨大冲击与压力。因此，构筑一个公平、有效 的争议解决体系，化解利益冲突，维护社会正义，就具有非常迫切的现实意 义。

在发达国家，尤其是在政府职能有限的自由放任时期，独立的司法与诉讼机制曾经是化解各种纠纷与冲突的最有效、甚至是惟一的形式。但是，随着社会转型和监管型政府的出现，仅仅依靠诉讼机制解决社会矛盾日益显 现出在专业性与效率等方面的缺陷与不足，因此出现了各种形式的替代争议解决方式(ADR)，包括行政裁决、仲裁、调解、行政复议，等等。与诉讼机 制相比，它们具有更多的专业性，更能对实体问题作出科学的判断。同时，它们虽然不是专门的司法机关，但其组成与活动体现了独立性与公正性的 恃点，带有司法化的特征。这样，就在传统的诉讼制度与各种形式的替代争争议解决方式之间形成有机的结合，实现了公平与效率的统一。

在发展中国家，传统上由于行政权力过大，抑制了诉讼机制的发育，使各国普遍面临着司法独立不够的问题。因此，确立独立的司法权威，始终是 发展中国家政治现代化过程中的一项重要议题。另一方面，在发展中国家 实现现代化的社会转型阶段，同样也会产生过于依赖正式的诉讼机制所导 致的效率损失以及其他问题。也就是说，发展中国家在努力构建司法权威的同时，也需要发育各种形式的替代争议解决方式，将发达国家两步走完的过程放到一步中完成。从这个角度看，构建司法权威与发育替代争议解决方式，其实并不是相互排斥的竞争关系，而是相互促进的共生关系。没有 独立的司法制度，发展中国家无法实现社会转型和现代化；没有替代争议解 决方式，脆弱的司法制度根本难以经受社会转型的冲击。

这就是行政复议司法化的制度背景，也是行政复议司法化的历史使命。行政复议司法化看起来只是一项局部领域的改革，但它直接关系到整个争议解决体系的完善和司法权威的确立，最终关系到中国社会的顺利转型。

本书主要从五个方面对行政复议司法化进行比较全面的探讨，力争在进行前沿性理论探索的同时，尽量体现实践性和针对性，客观地反映行政复 议制度的现状与问题，提出对策建议。第一部分集中讨论了行政复议司法 化的必要性与可行性，并提出了一些具体的政策建议和改革设想，可以视为 是本书观点的集中反映。第二部分全面介绍了行政复议实践及其面临的各 种问题，进一步论证了行政复议司法化的必要性与紧迫性。第三部分初步探讨了行政复议与信访制度的关系，并对如何协调两者的关系提出了独立的看法。第四部分从理论与实践两个层面梳理了行政复议与行政诉讼的关系，对两者的衔接提出了具体的建议。第五部分从行政复议司法化的角度 考察了一些域外国家或地区行政复议制度的特点与最新发展，从侧面论证 了行政复议司法化的必要性与可行性。

参加本书写作的学者、立法机构官员、行政机关官员与法官，大多长期从事与行政复议有关的实际工作或理论研究。尽管每位作者的观点并不完 全相同，个别作者甚至并不完全同意行政复议司法化的提法(在比较法的视 野中，如何界定行政复议的范围其实是一个非常困难的问题)，但大家在行 政复议制度必须改革这一点上是有共识的，并且，大部分作者认同行政复议 司法化是未来的改革方向。本书既忠实地反映了每位作者各自独立的观点，也体现了大多数作者的共识，充分地论证了行政复议司法化的必要性、具体目标和实现方式。我们希望这种研究能够推动相关制度的改革，也希 望看到更多的同志参与到这项研究中来。

我们的研究工作和本书的出版，得到了美国福特基金会的资助，尤其是法律项目官员刘晓堤女士的大力支持和帮助。国务院法制办监督司青峰司长从一开始就对我们的研究给予了充分的支持，许多地方政府法制办的同 志为我们的工作提供了宝贵的帮助。北京大学法学院姜明安教授和北京大 学出版社李霞女士为本书的出版牵线搭桥，鼎力相助。在此深表谢意。此外，还要感谢各个方面对我们研究工作以各种形式提供的支持与帮助。

周汉华2004年8月25日