本书从信息经济学和新制度经济学的理论出发，探讨公共支出过程中存在的信息不对称问题，并按照各种委托人与代理人之间的信息不对称，提出解决不对称的制度环境和制度安排。

信息不完全、信息不对称现象充斥着整个现实世界，对以信息完全为前提的传统经济学提出了挑战。同样，公共支出过程中也存 在着信息不完全和信息不对称，由此造成了多层委托代理关系的存在：从部门外部看，公共支出过程中的委托代理关系主要包括公众与立法者的委托代理关系、立法者与政府(以财政部门为代表)的 委托代理关系、财政部门与财政资金使用单位的委托代理关系、财 政资金使用单位与顾客之间的委托代理关系(这层委托代理关系本书不做详细讨论)；从部门内部看，则存在着管理者与被管理者的 委托代理关系以及上级部门与下级部门的委托代理关系。由于公共 支出过程涉及政府领域，势必存在着政治因素，所以公共支出过程 中的多层委托代理关系有着与市场领域中的委托代理关系所不同的特殊性，具体地说主要是指多重委托人和多任务代理人的存在；公 共支出过程中的契约一般都是长期契约，所以一般都是不完备契 约；以及其他的特殊性。正是由于信息的不完全和信息的不对称造成了委托人的机会主义和代理人的机会主义，代理人的机会主义又可以分为事前的逆向选择和事后的道德风险。如何克服机会主义行 为，关键是解决信息不对称。而解决公共支出过程中的信息不对称 一般来讲可以从这样四个方面进行：收集和披露信息以筛选代理 人；设计条款合理得当的合约；监督和检查代理人；政府的治理结构改革。由于公共支出过程中存在着多重任务代理和多委托代理， 公共支出过程中的组织代理人缺乏竞争，整个过程缺乏足够的透明度，公共支出过程中个人代理人以非货币激励为主，但非货币激励 方式激励强度又不如货币性激励，以及委托代理的客体即公共产权的特殊性等原因，导致了公共支出过程中委托人对代理人的激励不足，而主要采用制度约束控制代理人。

公共支出的全过程可以分为公共支出的预算编制、审批阶段(或称为决策阶段)，公共支出的执行阶段和公共支出的决算阶段。 在公共支出的预算编制、审批阶段，存在着公众与立法者之间的委托代理关系和立法机构与政府(以财政部门为代表)之间的委托代理关系。在第一层委托代理关系中，委托人公众、代理人立法者与 第三方利益集团形成了一个博弈局势。通过一个三方博弈的模型分 析，我们得出一个结论：处于信息劣势的委托人公众要想降低代理人立法者的有意向接受寻租的概率必须降低监督成本(委托人的交 易成本)、加大货币和非货币处罚程度，设置各种障碍增加寻租人 的寻租成本(寻租人的交易成本)。而为了达到这一目的，必须对 立法者进行制度约束，因为初始代理人是立法机构，是公共权力 核心，所以要治理初始代理人首先必须靠宪政，例如有关选举的宪 法规则、有关权力分立的宪法规则和有关财政约束的宪法规则。除 此以外，公共监督和立法机构自身的信息披露也是制约立法机构的有效手段。而在第二层委托代理关系中，委托人立法机构与代理人政府(以财政部门为代表)之间谁更拥有主动权呢?是拥有信息优 势的政府，还是拥有强权优势和立法优势的立法机构?铁三角理论 认为立法机构、官僚机构与利益集团形成一个铁三角，都为利益集 团的利益努力；尼斯坎南认为处于信息优势的官僚机构更有主动权，可以实现其预算最大化的目标；而新制度经济学的国会优势论 则以为立法机构更有主动权。我们通过博弈分析论证了国会优势论 的观点。既然立法机构可以控制其代理人政府，那么如何做到呢? 主要是通过加强财政透明度、财政责任、财政部门的信息公开以及立法机构的立法监督(广义)。财政透明度的加强可以通过预算编制技术和管理的改善达到，如预算内容的全面性，预算分类的方 法，预算分类的粗细，预算编制的方法，预算编制的时间，预算涵 盖的时间以及预算编制的基础等各要素的选择；同时，通过财政立法和技术手段保证财政部门相关财政信息真实地公开。财政透明度其实也是财政责任的基本要素，同时明确财政责任也是财政信息公 开的内容之一。立法机构的监督包括立法监督(狭义)和审查审批 等监督(又称为参与式监督)，而且这些监督贯串整个公共支出过 程。在决策阶段通过修改预算、审批预算，在执行、决算阶段通过审批预算调整、审查公共支出执行、决算报告和附属审计机构(审计代表)实行监督。

在公共支出执行、决算阶段，存在着比前一阶段复杂的委托代理关系，可以说部门外部的后三层委托代理关系和部门内部的委托 代理关系都存在。通过财政部门对财政资金使用单位的监督博弈分析，发现财政部门必须区分财政资金使用单位的类型，对于注重当前利益的财政资金使用单位必须加强事前和事中监督，同时还发现 单纯靠监督是不能完全消除代理人机会主义的，还必须有别的制度 约束；通过对上级财政与下级财政的博弈模型分析发现，监督同样是处理内部委托代理关系的有效手段；最后分析了代理监督者与被 监督者的合谋博弈，发现委托人想控制合谋的概率必须加强制度约 束。从前面的这三个博弈模型的分析最终可以得出结论：在公共支 出执行、决算过程中代理人的机会主义还是主要靠监督、责任、自由裁量权控制、信息公开等约束制度来控制。针对公共支出执行、 决算过程中的代理人机会主义的控制，首先对公共支出监督进行了 制度分析，建立了公共支出监督的委托代理链，提出了公共支出监督的目标是为了制度创新和制度改进的观点，并对如何建立一个有效的财政部门监督进行了分析，对我国财政部门监督制度进行了剖 析和创新。而以代理监督为主要特征的国家审计监督在我国应实行 何种模式，进行了分析，并最终得出应以立法型模式为最理想的结论。结合公共支出过程中其他相关的监督(如立法监督、政党监督、公众监督等)提出了一个适合我国国情的公共支出监督体系的 构架。除了公共支出监督制度外，控制公共支出执行、决算过程中 的代理人机会主义行为的其他制度还有责任制度、自由裁量权制度 和信息公开制度。责任制度首先应明确政府部门的财政受托责任是什么，其次应保证政府部门财政受托责任的实现。而自由裁量权的授予与否是委托人的制度选择，如何做出有效的制度选择，如何控 制代理人自由裁量权的实施是这里重点研究的对象。立法机构的信 息公开、财政部门的信息公开和财政资金使用单位的信息公开构成了整个公共支出过程的信息公开，如何规范，主要靠立法，《信息公开法》、《财政责任法》等普通法和专业法的建设在我国迫在眉睫。