在人们提出的种种理想的城市模式中，我们更憧憬和追求"善治城市"。那么，我们为什么要追求"善治城市"呢?怎样的城市管理才是"善"的?中国的城市管理离"善治"还有多远的距离?如何走近"善治"，实现城市"善治"，建设"善治城市"?这些问题已引起越来越多的城市管理实践者和城市管理研究者的思考，当本书阐述一种新型城市形态而出现在我们面前，人们展示"善治城市"蓝图的时候，给我国读者带来的将是无尽的启迪和思考。

前言

第一章告别传统城市管理(1)

第一节城市发展与城市管理(1)

第二节城市管理及传统城市管理的基本特征(18)

第三节当代城市问题挑战传统城市管理(21)

第四节 当代城市管理面临城市发展新环境的压力(38)

第五节寻求理想的城市管理——摆脱城市管理困境的出路(41)

第二章走向现代城市治理(56)

第一节从管理走向治理(56)

第二节治理：作为理论的实践意义(73)

第三章善治：城市治理模式的理想选择(82)

第一节城市治理模式扫描(82)

第二节令人神往的善治之路(91)

第四章善治城市的制度基础(110)

 第一节有限政府(110)

 第二节宪政与法治(118)

 第三节民主与公众参与(124)

 第四节多中心自主治理(133)

 第五节制度创新与城市善治(137)

第五章善治城市的治理结构(148)

 第一节善治中的城市政府(148)

 第二节非政府组织的治理功能(172)

 第三节企业在城市善治中的责任(189)

 第四节公民与治理(193)

第六章善治城市的治理过程(221)

 第一节公众参与的公共决策(221)

 第二节伙伴制的公共服务(236)

第七章走近善治城市(254)

 第一节中国城市管理离善治还有多远?(254)

 第二节限制政府(260)

 第三节发展非政府组织(268)

 第四节公民参与和公民意识(272)

主要参考文献(278)

后记(284)

乞丐问题也是全球性的普遍问题，世界各国包括西方发达国家如号称“人间天国”的美国，流浪于城市街头的乞丐也随处可见。

外国乞丐百态写真

在巴黎的街头，有不少乞丐。他们似乎故意和社会

上供奉的温文尔雅的贵族尊严形成对比，显得格外的随

便，尤其是年轻人，三五个在一起，半开玩笑似的就把

钱要了。虽然是要饭的，可他们也穿得比其他国家的

“同行们”整洁，虽有些随意，但举止也算彬彬有礼。

有一次在地铁站，两个年轻人就像站在那儿演戏一样，

一人一句地讲了半天，也不知在说些什么，其实也没有人在用心听。接着一个又唱了起来，另一个手拿帽子，笑嘻嘻地边和着歌的节奏边说“法郎、马克、英镑、美元、里拉，就是不要旅游支票”，很多游客也就欣赏着这一场戏，开心地把口袋里的零钱倒了出来。

与法国人相比，英国人就显得非常超然。他们往街头一坐，让小雨淋着，动也不动，地上摆着一张纸，写满了自己的不幸遭遇，这一点全世界的乞丐大概都一样。旁边放着一个罐子，行人过来过去，他们理也不理，看也不看，目视地面，大有“别烦我”的意思。就是你给了钱也是一样，他们还是那样坐着，既不看你给了多少，也不搭理你，不知当时你要是再把钱拿回来，他们会有什么反应，总之，你给了钱还落了一个“死不开口”。

美国的乞丐就和电影中描绘的一模一样，比欧洲大陆的同行们要开放且粗鲁得多。说话大声大气，见了你，就像你欠了他的差不多，如果你不理他，他也就作罢，绝不纠缠你，而口中往往带出一两句脏话，让你别扭半天，你或者回骂过去，他反而又柔软了下来，笑着说：“嘿，保持冷静!”也就算了。

(资料来源：杨莉．外国乞丐百态写真．北京青年报，2001-12-20)P31-32

1800年，全世界3％的人生活在城市里；

1900年，全世界lO％的人生活在城市里：

2000年，全世界50％的人生活在城市里；

2025年，全世界将有超过62％的人生活在城市里。人们预测，那时的世界人口会有80亿，而其中城市人口就有50亿。

在不远的未来，全世界的人都是城里人，那是一个完全城市化的世界。2l世纪，肯定是一个城市化的世纪!

城市是现代文明的象征，是希望的灯塔，它使人们彼此接近，而这种临近性就是生产率的源泉。当同一行业的公司位置接近，或者在其他经济活动中相互接近，进而能够分享市场、服务、基础设施、劳动力和信息时，自然就会节约成本并且还会获得其他利益，生产率自然也就能大大提高。因此，城市的发展不仅在历史上引领着人类文明的进步，在今天，在世界范围内，城市作为全球经济发展的节点仍发挥着越来越重要的作用。

城市也传出了声声警报。作为比较接近的地区，集聚大批的人、大量的活动也会带来消极的外部性，如：公共卫生设施不足、空气和水污染、交通堵塞、犯罪等。世界上所有地区的城市都有证据表明，它不但没有充分实现潜在的收益，反而问题成堆。城市生活给人类的生存环境带来了灾难!曾令许多人神往的城市，越来越变成人们无奈的栖身地。

然而，非常清楚的是，对于获得收益及减轻任何规模城市的负面影响，城市治理和管理质量都是至关重要的。

对中国来说，当代中国日益严重的城市问题，如果不是全部，至少绝大多数也是根源于管理不善。在中国的城市管理中，主要的问题在五个方面：①城市管理观念与城市发展不适应。长期以来一直存在的“重建设轻管理”， “先建设后管理”，重视经济效益、忽视社会效益，重视眼前利益、忽视长远利益的观念没有真正扭转过来，城市管理始终没有彻底摆脱计划经济的模式和框框。②主体单一，民主参与不足。很多年来，许许多多的城市都把政府机构、官办的事业单位视为城市规划、建设、管理的唯一主体，非政府组织、私人企业、社会公众对城市建设和管理的参与严重不足。③体制陈旧，能力不足。城市管理机构重叠，政出多门，各自为政，分散管理情况严重；条块分割，部门职能交叉，自成体系，相互扯皮推诿，削弱了管理权威，使城市整体功能难以得到发挥；事权、财权过于集中在“条条”，区、街机构往往责大权小，难以起到协调作用。面对各种各样的“城市病”症，各级政府显得治理能力不足。(多管理范围不能与时俱进。城市管理长期实行的是计划经济条件下形成的那种“经济主导型”管理模式，管理重点局限在城市经济建设领域，常常忽视城市经济、社会、生态、人文、环境的协调发展问题，使城市管理始终处于较低的层次状态。⑤管理手段落后。城市管理立法滞后，不能适应城市化快速发展的要求，有法不依、执法不严、“以罚代管”的现象时有发生。管理手段单一，主要依靠行政强制措施对管理对象施加影响，不能很好地综合运用经济、法律、教育、咨询、目标管理等手段和方法。

城市发展中的问题和城市管理中的问题，并非中国这样的发展中国家所特有，许多问题是世界性的。其他发展中国家以及西方发达国家，都在努力探索和寻求改善城市管理、解决城市问题的道路。20世纪70年代末以来，由西方国家首先掀起，然后遍及全球的一股世界性公共管理改革浪潮，以及伴随着这场改革浪潮而发生在西方公共管理学界的从“新公共管理”到“治理”与“善治”的理论探索，就是在寻求现代城市的“善治”之法。

寻求城市“善治”已是一场全球行动。2000年5月，联合国人类住区中心在肯尼亚首都内罗毕召开全面审查和评价《生境议程》实施情况的大会特别会议筹备委员会第一届会议，发表了关于《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”，借以在日趋城市化的世界中实现《生境议程》中关于可持续的人类住区发展的目标。①世界银行的《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展》强调通过实现良好的城市治理“争取城市的最佳功效”。②当人类文明的集中之地逐渐演化为各种腐败、丑陋、病毒、细茵等的汇聚之地时，把合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等为基本要素的“善治”(良好的治理)的理论引入现代城市管理，是消除或减轻污染、拥挤、贫困等“城市病”症，使城市的固有功能得以充分发挥的关键所在。

我们渴望城市的“善治”。“善治城市”是“善治”理论在城市发展和城市管理领域渗透的结果。在人们提出的种种理想的城市模式中，我们更憧憬和追求“善治城市”。那么，我们为什么要追求“善治城市”呢?怎样的城市管理才是“善”的?中国的城市管理离“善治”还有多远的距离?如何走近“善治”，实现城市“善治”，建设“善治城市”?这些问题已引起越来越多的城市管理实践者和城市管理研究者的思考，也是本书所要探索和回答的问题。

本书旨在向人们展示“善治城市”的蓝图。

本书是中国农村城镇化研究中心2003-2004年度研究计划的重要组成部分，也是一项凝结着许多人智慧的集体成果。本书的写作思路是在我与中心主任、我的老师任平教授多次面对面的讨论中逐步清晰起来的。期间，我又就其中的某些困惑请教过我的另一位老师、苏州大学政治学学科和公共管理学科的创始人丘晓教授。当我理清了写作思路、拟定了具体的写作设想、要求和列出了详细的写作提纲之后，我邀请了钱玉英(撰写第七章初稿)、卞海霞(撰写第三、四章初稿)和张勇(撰写第二、六章初稿)等同志参与写作。而我自己的主要任务是执笔撰写第一、五章，并对三位参与者提交的初稿进行修改、增删。全书最后由我统稿和定稿。

本书在研究和写作过程中参考了许多他人和前人的研究成果，并在书中尽可能一一注明，如有疏漏还请读者和有关作者谅解。我也借此机会向我们参考过的所有成果的作者们和其他给予我们各种帮助的、熟识的或不相识的人们表示衷心的感谢。

钱振明

2004年5月28日