通俗易懂的白语；丰富有趣的实例；专家幽默的导读；让你轻松了解美国地方政府的运作。

政府管理是一个十分枯燥的题目。枯燥之处就在于政府管理本身是一项“沉重”的任务，政府的一举一动牵扯到千家万户的目常生活。于是政府运作中的严肃性被突出出来。比如，我们在讲述政府运作的方式时，总是将政府运作与一个特定社会的政治文化或政治制度相联系，这样的话题本身就严肃且枯燥。

本书作者在美国工作生活多年，在实践中专门从事美国地方政府管理，在学术研究上又是专门研究美国地方政府。在本书中他利用在实践和理论研究方面的优势，将现代政府管理理念详细地加以介绍。特点在于将政府运作以聊天讲故事的形式介绍出来，虽然幽默调侃之言比比皆是，但白话中却将政府的起源、发展的理论问题，以及政府如何为社区提供服务的道理讲述得明明白白。既是中国专门从事政府研究人员的必读之物，同时也能使普通读者从轻松阅读中对现代政府管理了解一二。

代序 先唠叨几句

 一、解题：美国的“三不管”制——联邦制

 二、“合众国”与“合州国”：错译的美国国名

 三、为什么美国的各级政府会成了“三不管”呢？

 四、什么是三权分立呢？

 五、这三个分支机构人员是怎样产生的？

 六、美国的政党

第一章 初探美国地方政府

 一、什么是政府？

 二、美国政治文化中的地方政府

 三、美国地方政府的形成

 四、美国地方政府都干些啥？

 五、什么是美国地方政府不管的事？

 六、本测验：问题与答案

第二章 白话美国地方政府机构以及决策过程

 一、早期“任人唯亲”的制度

 二、任人唯贤：部落中的瓶管和好事者

 三、美国地方政府的决策过程

 四、美国地方政府中的各种技术委员会

 五、民主的代价：一个少见的傻冒项目

第三章 扫描美国地方政府的组织及功能

 一、组织结构怎么会像个私营公司？

 二、议会到底是干什么的？

 三、瓶管头——成败的关键环节

 四、美国政府与市场经济

第四章 从实例看美国地方政府的运作

 一、婆婆妈妈论公事

 二、土地管理案例

第五章 运作与烧饼：美国地方政府的财政管理

 一、美国地方政府的预算

 二、财政管理

第六章 假如你是一个瓶管：侃侃美国地方政府如何管人

 一、你想到地方政府当差当瓶管吗？

 二、初当瓶管学规则

 三、人事管理如是说

第七章 美国地方政府中的缺德官员

 一、一场惨祸的背后

 二、缺德的政府官员

 三、揭发、媒体与反腐败

 四、美国的反腐败机制

后记

这一部分讲的是美国地方政府的组织形式。其实呢，我们在前文中已经涉及了许多有关的内容，只是没有系统地将这个组织结构勾画出来，而且这个问题比较理论化。为了便于大家了解美国地方政府的组织结构，我们在遇到比较枯燥的“理论”化的讨论时，就将其注明，以便大家可以自选阅读。中国国内有大量的枯燥无味的书籍、文章介绍美国和西方其他国家的政府组织形式，本书不打算在枯燥上面再加上一笔了。

一个比较好的理解办法是将我们讨论的东西与中国政府机构相比较。从历史上看，中国古代的官吏制在当时的世界上是比较系统的政府组织结构，是很完善的。但不知为什么到后来就改了，借用西方国家的组织结构，甚至连名称都改了。什么中堂、巡抚、县令的，都改为叫国家干部。中国这么悠久的历史，没能将自己的制度出口到外国：我们没见英国、美国有什么叫辅台、县令一些的官员。中国现在使用的“干部”一词绝对是外来语。干部中再分为部长、市长、处长，等等。而且中国的“人民代表大会”制度也是从西方民主思想中，去其糟粕、取其精华学来的东西。我们侃了半天的“好事者”、“瓶管”等等，也应该适用于形容中国的情况：人大代表就是好事者，而瓶管呢，就是政府工作人员。

P61

我们要聊聊美国地方政府。关键是怎么聊。“政府”绝对是一个枯燥的话题，聊起来一点都不好玩儿，但是不管大家喜欢还是不喜欢，政府是我们生活中一个重要的部分。那么，政府是个什么东西？叫老百姓说，政府就是一个官僚机构，一帮当官的聚在一起，任什么都不干。要是叫理论家们说呢，政府就是在一个特定领土上、地区中被社会认可的、进行社会资源和公共财产分配和再分配的机构。这里提到的“社会认可”是以宪法的形式表现出来的，政府这个“分配”与“再分配”的权力来自宪法。分配的方式不同，就产生了不同的社会政治制度、体系。比如在封建皇权社会中，本是社会共享的财产，却变成皇帝私有；本是为百姓服务的县官，却成了百姓的“父母官”。

理论家的话可是够难懂的！可是每一个研究政府运作的专家、学者，都会觉得这样的语言是很正常的。实际上，这样的解释的确也太理论、太深奥，读起来太绕嘴。在本书中，我们将用最最简单的语言来解释政府运作这样复杂的题目。我们保证，读者只要是能一直“听“我们聊，保证能把政府这东西弄得明明白白，并弄一个研究政府问题的专家当当。

在我们书归正传之前，有三点需要说明一下。第一，中美两国政治制度不同，政府在社会运作的过程中所扮演的角色也就不同。由于篇幅关系，我们在本书中尽量不在两国之间作比较。我们的读者可以自己边读边比较。第二，我们的讨论将集中在地方政府。由于联邦政府和州政府离开美国老百姓的日常生活比较远，我们就不专门介绍了。但是我们必须在开始以前对美国的政府结构简单地介绍一下，否则到后面我们就可能讲不明白美国的地方政府。第三，在本书中常用“水区”(communi—ty)这个概念来代表一个城市(city)或者一个特定的行政区划。这是在美国地方政府管理理念中一个很重要的变化。如果仅仅提到“城市”或者“城市居民”(city Residents)，这多少意味着在城市中居住的重要性。社区这一概念不但包括当地居民，而且还将当地的工商企业、各种社会组织，以及后来到本市工作的“外地人”全包括进来了。

我在美国的这个道纳斯格罗夫市工作了已经将近13年多了。刚刚开始工作时，自认为身上挂着个博士学位，还是专门研究美国地方政府的，所以自我感觉十分良好。但不知到时怎么啦，越干越觉得自己知道得少。除了书本上讲过的那些东西之外，美国地方政府运作中怎么会有那么多潜规则呢？

2005年，这个道纳斯格罗夫市来了一位新的CEO，不但新，而且还是个女的。新官上任三把火。她的新政策中的一条就是，要求所有的部门主管每周二晚上必须出席市议会的会议。在道纳斯格罗夫市的历史上，还没有其他CEO有如此的命令呢。从前，有项目需要议会批准时，才到议会来提交报告，并回答议会提出的问题。我以前时不时也得来，但每次都是快到自己的项目时才来，完了事就走人。现在呢，无论有无项目，都得来。没辙，拿着人家的钱，就得听人家的。众部门主管各自拉着长脸去参加会议。

一开始我也不喜欢平白无故地每周在那里额外坐上三四个小时。但没有几次，我就发现，在这个议会上才能看到美国地方政府运作的实质。其草根性、居民与政府的关系、项目批准的程序，全能在议会的会议上体现出来。这些东西在书本上和学术研究中是看不到的。在本书即将脱稿之时，又发生了这么一件事。

有一天，一位居民来到议会的会议上，要求发言。得到主持会议的市长批准后，此人客客气气地走到麦克风前，将自己的事讲述一遍。两个月前，与他家房产相邻的那家人搬走，要卖房子。他就将那房产买了下来。他将那块地产上的房子给扒平了后，准备在那上边修建一块草坪，并在当中盖一座小亭子。由于他家居住的那个规划区是居民区，要想修建这么座“花园”就必须到市政府来申请一种叫作“规划区变异”(Zoning Variation)的许可证。为此，他到市政府有关部门询问了好几次，每次得到的答案都不一样。结果呢，他花钱准备，但久久不能开工，时间和钱都浪费掉了。最后他火冒三丈，到议会来“告”市政厅工作人员一状。他最后说：“我不懂有关的法律和程序，所以我只能依靠市政府的工作人员来告诉我，并帮助我将我的工程完成。这也就是我们这些居民纳税，让市政府主持工作的原因。如果你们不知道如何干好你们的工作，那就应该考虑是否还能够继续担任自己的职位。我所经历的是很坏很坏的政府行为(他的原话是：This is very bad govemmenting)。

市长在台上，多少也有点面红耳赤。道了一番歉，然后责成那位女CEO调查此事，并向议会报告事情的原委，限定时间为一周。

第二天上午，市政高级主管开周例会。在会上，CEO追根究底、认认真真地询问了一番。开发部和法典执行部的部长在开会以前就调查了一番，在会上尴尴尬尬地解释了一番。在下周议会的会议上，CEO将此事的来龙去脉解释了一番，并代表市政府的工作人员向那位居民道歉。那位居民这次根本没来参加会议。事后我问开发部长到底是怎么回事。其实不是市政府的工作人员每次都给他不同的答案，而是他每次来，他的建筑计划总是与前一次的不一样。无论怎么样吧，都是市政府工作人员的错！这就是美国地方政府运作中的民主性。

又说到美国政府组织内部管理无民主这一概念，我自己深有体会。自打我在道纳斯格罗夫市工作以来，市政CEO已经换了好几个，而且一朝天子一朝臣。十几年下来，在今天的高级主管圈子里，只剩下我一个不倒翁。当时和我一起为臣的部级领导们，被炒的被炒，被挤兑走的被挤兑走。这些经历，从书本上哪能找得到呢！其后面的道理哪能从课堂上听得来呢！

写此书的初衷就是要将这些边角料一般的内容给读者讲一讲，为了让更多的读者都能对美国地方政府的运作有所了解。我费了大力气避开理论式的讨论。倒霉的是，本人是写论文出身，写着写着，就拐了弯儿，好像在写论文。到写完之后再看，得，弄了这么个白话与理论参半的东西。也好，读者若是想看热闹，此书还算凑合了；读者中要是有研究美国地方政府的，也能从本书中找到点有用的东西。

最后，我必须要感谢山东大学威海分校的葛荃教授。我俩相识已近40年了，年轻时，受年代所限，只能在一起混日子。人到中年，虽隔洋相望，但也能合作搞学问。近几年出书出文章，葛老都要鼎力相助。我之所以能完成此书，在行文风格和一些观点上，全倚仗葛老指点。另外，一位37年前的“插友”赵学琪(插队时的朋友)在我写作之中也提供了绝对重要的帮助，从“的、地、得”之类的小儿科问题，到观点和趣味性问题，没有她的帮助，本书绝无可能完成。

吴量福

2009年2月于道纳斯格罗夫市