本书汇集了中国高层政策制定者和国际杰出学者的分析和观点，这些专家提出了为使政府新的尝试获得成功，公共财政所必需做出的变革。同时，本书还考察了一些重大政策问题，例如，公共财政与国家角色的转变，财政改革与收支安排，政府间关系与财政转移支付，资金筹集与基本公共产品的提供，例如义务教育、创新、医疗卫生和社会保护。本书为目前的政策变革以及中国将来的改革议程提供了具体的建议。

对于公共财政领域的专家以及试图了解中国所面临的严峻挑战的人士来讲，《中国公共财政》一书是必读的。

中国“十一五”(2006—2010年)规划认识到中国的成功已经带来了新的挑战。目前政府的目标是为了构建一个“和谐社会”——经济须保持较快增长，进而创造新的就业岗位，进一步减少贫困，同时还应该解决环境问题和社会发展不均衡问题。

本书主要探讨中国的公共财政将需要作何调整以实现上述目标。本书不仅讨论了税收和支出等传统政策工具，还讨论了诸如政府间财政体系、问责机制、影响城乡人员流动的措施、公共医疗卫生、教育、养老保险、环境政策与实施等体制性问题。历数这些领域只是表明本书讨论的范围。

序言

前言

致谢

撰稿人简介

缩略语

 1 绪论

第一部分 国家和公共财政的作用

 2 公共财政、国家的作用与经济转型：1978-2020年

 3 政府间财政改革、支出和治理

 4 财政政策与财政改革：构建和谐社会

第二部分 财政改革与收入分配

 5 中国的支出分配：挑战与政策选择

 6 税收改革和政府问改革的顺序：为小康社会创造条件

第三部分 政府间关系与财政转移支付

 7 完善财政转移支付制度，构建和谐社会，促进区域发展

 8 中国政府问财政关系改革的经验教训

 9 创建一个地方政府借款的监管框架

第四部分 为教育和创新筹措资金

 10 终身学习体系资金的筹集

 11 提高中国的科技实力

第五部分 医疗卫生体系：服务可得性、服务供给与融资机制

 12 医疗卫生体系资金的筹集

 13 中国农村医疗卫生体制改革：挑战与选择

第六部分 社会保障

 14 记账式个人账户：值得考虑的养老保险改革模式

 15 实现中国养老保险体系的潜在目标

第七部分 经济增长、不公平和财政改革

 16 低保制度能否实现中国城市的最低收入保障?

 17 经济增长、不公平和财政政策：历史的视角及其对中国的启示

公共服务的提供

中央以下级政府负担教育、医疗和社会保障方面支出的责任是工业结构调整过程的遗留产物，负担教育、医疗保健和养老金等开支这一传统责任，从国有企业转向地方政府。中国在提供这些服务方面的表现可以与其他发展中经济体和转型经济体相媲美，但许多领域仍需改进。

公共教育

中国扩大了获得所有层次教育的渠道，提高了成年人的识字率，并为农村迁移人员和国有企业下岗工人提供了培训和再培训。目前基本普及小学教育。初中阶段的总入学率达94%，高中阶段的入学率达47%，高等院校的入学率为21%。2005年，中国高等院校毕业生达340万人，包括研究生15万1千人(中国国家统计局2005)。毕业生人数的巨大增长预示着中国拥有熟练技能人员占世界拥有熟练技能人员的比例显著增加，以及中国生产技术密集型产品的竞争优势明显增长(Winters和Yusuf 2006)。

但按照经济合作与发展组织的标准衡量，中国在教育方面所取得的成就仍然较低。中国较低的教育水平限制了中国吸纳必要的新知识以维持和增强竞争力，而且还限制了中国将工人从低生产率工作和部门向高生产率工作和部门转移。在各省之间以及城乡之间，教育发展的不平衡正在扩大。地区发展不平衡、国家以下级政府财政实力和收人能力的差异也是部分原因。另外的原因是获得教育和培训资金的途径。

中国政府用于教育的经费，2001—2003年期间占GDP的3.2%，2004年占GDP的2.8%，尽管投入数量有所增长，但相对于发达国家和其他可比较国家教育支出占GDP的比例仍然较低。过去10年，用于每名学生的政府支出显著增加，特别是高等教育部门，但与发达国家相比仍然较低，而且没有达到政府要求的2005年教育支出占GDP 4%的目标。县和乡镇总共负担70%的教育预算开支，许多基层政府由于支出远远超过其可支配收人而停止负担教育开支。有限的公共资金使支出负担向家庭转移(见第10章，Dahlman、曾和王)。

2006年，中国采取措施改善西部贫困地区农村的义务教育，这些地区的学生不再缴纳学杂费，并依照每个省或自治区规定的每名学生的经费标准，增加用于农村教育的预算拨款。中国将小学和中学学校的管理权由乡镇转移至县。中国正在考虑采取进一步的财政措施以全面实施九年制义务教育，并扩大对年轻农民和外出务工人员的职业教育。

这是一些积极的发展迹象。但将大量人口的巨大负担转化为战略优势是一个令人惊讶的挑战。扩大和改善中国的教育、培训和继续教育体系所需要的资金大约占GDP的6%—9%，远远超过政府负担的资金范围。中国当前的教育支出约占GDP的4.9%，其中政府所负担的支出约占GDP的3%，还不到所需支出的一半。政府应当将重点放在教育和培训等公共物品方面——义务教育、高等教育和培训的某些方面。中国应当建立广泛的合作关系并探索多种途径，以拓展不同的资金来源。政府应当从控制者、单一的服务提供者变为规划者、协调者、促进者、集成者、监督者和质量保证者。

促进增长的创新

主要依靠大量资本和劳动力的投入，中国的投资率接近GDP的46%，比全球平均水平高出20个百分点，也高于其他任何国家。但是，投资分配效率和投资质量仍然相对较低。一种对增长来源的分析表明，60%—75%的增长来自于生产要素投入，主要是资本，25%—40%的增长来自于生产率要素。这种资源密集型的增长模式不能实现可持续发展。水和空气污染、土壤退化和荒漠化日益严重。而且，高、新技术产业所生产的高附加值产品所占比例较低。2005年统计资料表明，加工贸易品占了国家全部外贸商品的57%，但只有少量的出口商品拥有自主知识产权：中国80%的出口服装都是国外品牌贴牌生产的。  未来中、长期，中国的经济增长和企业竞争力将与创新和技术能力密切相关。如何提高创新和技术能力将取决于在研究和发展、科学技术人员、信息技术和配套制度方面的投资，也就是对国家创新体系的投资(Siguardson 2005)。退税额度和折旧免税额影响了科学研究及其成果商业化，财政政策能够影响和塑造创新体系(Yusuf、Nabeshima和Wang 2007)。

中国能够极大改善用于研究与开发的快速增长的投资的效率和分配，并强化加速研究成果向有效应用转化的机制。这需要更好地分配和监督政府直接进行的RSff)和成果商业转化，同时需要有效机制支持私营的R&D和商业转化。在此方面，中国向美国、欧洲和日本学习到很多经验，这些国家和地区在为研究提供资金、创造新知识和将新知识转化为经济和社会进步方面有着更长的历史(Dahlman 2007)。

中国将通过确保研究经费和加强知识产权的归属和保护制度，鼓励高校的研究工作。研究经费的分配需要竞争，需要包括政府和私人在内的多家机构提供。知识产权的保护不应抑制创新或造成大量的诉讼。对公司而言，退税额度和折旧免税额被证明是进行研发与创新的诱因。在一些情况下，研究成果归政府所有将消除进行高成本研究的风险。

虽然大公司将是研究的主要投资者，然而一些小公司更可能提出创新的观念，从而影响甚至改变一个产业或市场。这些小公司能够从中介机构中获益，中介机构能够弥补这些小公司的信息劣势，并帮助这些小公司与大学研究人员建立联系。这些小公司同样需要风险资本家对其所提供的研究成果进行筛选，并帮助他们将前景最好的成果商业化。在建立一种拥有活力的创新体系方面，建立这样的中介机构及其鼓励私人风险资本家的政策将发挥重要作用(见第11章，Yusuf和Nabeshima)。

公共健康和医疗保健

过去10年，中国在卫生领域的政府支出比例减少，现金支付的费用急剧增加而医疗保险的覆盖范围却减小。中国的医疗保障体系，一度是发展中经济体的“楷模”，目前却面临着发展不平衡和其他新的挑战。为什么医疗卫生体系如此难以负担？医疗保险和公共医疗计划发生了什么？

规划并实施卫生体系和医疗保险是一项巨大的挑战。2003年为应对SARS疫情，卫生开支增长，但仍然存在大量缺口。快速增长的个人医疗支出目前占全部医疗总支出的60%，其公平性和效率令人担忧。

中国政府最近启动了一项新的农村医疗保障计划，为农村居民建立一个新的医疗支出保险网和一个疾病控制中心网，以改善公共医疗服务并降低发生财务困境的风险。在实施这些政策行动和制度安排的同时，政府增加了用于公共卫生(包括资本性和经常性开支在内)的支出(Gao 2006)。

一个覆盖所有公民的普及型基本医疗卫生体系对于保障健康、降低医疗风险和建设和谐社会是必须的。这将需要更多和用途更为明确的资源用于公共医疗卫生和农村地区新的合作医疗制度(见第12章，Evans和Xu)。另一个重大的挑战是降低提供服务的无效性、调整农村地区医疗保障需求以及可获得的资源(见第13章，Wagstaff和Lindelow)。P5-7

自1978年改革开放以来，中国已成为全球最为成功的发展中国家，其经济年均增长率达10%。经济持续增长造就了全球历史上最大的减贫成就。改革之前，超过60%的中国人口生活在世界银行制定的每天一美元(以购买力平价计算)的贫困线之下。截至2004年，中国的贫困率已经下降至10%，毫无疑问的是现在的贫困率会更低。

但是，这些成就现在面临着新的挑战。如此快速的经济增长不可避免会对水供应、能源、土地和清洁的空气等带来巨大的压力，经济增长的同时还伴随着不平等的恶化。虽然每个中国人都从改革开放中受益，但是城市人口获得的利益要多于农村人口。结果是，大概2亿人口从农村向城市转移，使得城市人口的比例翻倍增长，从改革初始之时的20%上升至目前的超过40%。

中国“十一五”(2006—2010年)规划认识到中国的成功已经带来了新的挑战。目前政府的目标是为了构建一个“和谐社会”——经济须保持较快增长，进而创造新的就业岗位，进一步减少贫困，同时还应该解决环境问题和社会发展不均衡问题。

本书主要探讨中国的公共财政将需要作何调整以实现上述目标。本书不仅讨论了税收和支出等传统政策工具，还讨论了诸如政府间财政体系、问责机制、影响城乡人员流动的措施、公共医疗卫生、教育、养老保险、环境政策与实施等体制性问题。历数这些领域只是表明本书讨论的范围。

这一系列的研究代表了世界银行所资助的分析工作的最高水平。这不是世界银行对中国提供建议的研究文集，而是一种从不同视角获得分析和见解的汇编，每一篇文章都有不同的视角和优点。本书作者包括中国经济最重要的改革者——他们在中国成功崛起的过程中参与了政策的制定，同时还包括中国学者、公共财政领域的国际知名专家和在中国具有广泛工作经历的世界银行专家。

我非常赞赏中国鼓励这种热烈的政策讨论，并进行相关的实践。世界银行将通过项目融资支持本书中提及的某些创新，并与中国合作者对这些政策试点进行评估，将成功的试点进行推广。“实事求是”和“摸着石头过河”是其他发展中国家要好好研究的有效方法。

James W.Adams

世界银行副行长(东亚和太平洋地区)

于华盛顿特区

中国成功改革的一个关键因素在于国家决策者能够认清发展和转型中的主要制约因素，能够接纳不同的建议，并且在理解国家发展目标及其可行性的基础上做出决策。本书是讨论中国公共政策问题的典范。

——林毅夫，中国人民政治协商会议经济委员会副主任；北京大学中国经济研究中心创始人

公共制度在决定未来中国经济增长步伐以及收入、福利的分配方面扮演着至关重要的角色。本书主要的贡献就在于提出了学者和政策制定者所关注的核心问题，如税收和公共支出项目设计等，这些问题也是未来十年必定面对的。

——James Poterba，麻省理工学院Mitsui经济学教授；美国国民经济研究局公共经济学项目主任

本书值得高度赞赏的地方就在于诸位作者对中国财政、经济和社会问题的深刻理解、合理论证和相关建议。本书的出版和发行无疑将大大促进对这些重要议题的深入研究和进一步交流。

——吴敬琏，中国人民政治学上会议经济委员会副主任；国务院发展研究中心高级研究员