把握基层脉动，寻求善治善为。从“管治”到“法治”，实现基层善治。

“政经分离”如何破题？集体经济如何转型改制？草根经济活力如何释放？村居自治重重矛盾如何化解？舒泰峰、尹冀鲲、黎诚著的《村治之变(中国基层治理南海启示)》聚焦中国基层治理热点，深度解读村治改革密码。

郑永年、刘守英、邓伟根推荐。

舒泰峰、尹冀鲲、黎诚著的《村治之变(中国基层治理南海启示)》以中国治理体系和治理能力现代化为考察背景，以南海为样本，研究珠三角的基层善治路径，对南海“政经分离”、集体经济转型改制作了较为全面的考察和深入的分析。作者以新闻从业者的敏锐触觉和反思精神，通过一系列娓娓动听的小故事，引导读者在感受故事的同时，跳出故事本身去思考珠三角的改革全景。希望南海在村居治理方面的思考与探索，为其他地区乃至全国的基层管理与创新提供参考与启迪。

《村治之变(中国基层治理南海启示)》不同于市场其他关于基层治理的政经图书，它以讲故事的独特方式介绍广东南海的村治变化，比如，出嫁女想“回家”、城里人“哭着喊着”要到农村去、邓Sir跑了224个村等等，让政经图书不再乏味枯燥。

邓伟根序：以基层善治促国家治理现代化

刘守英序：乡村治理是一道绕不过的坎

自序：村居自治，拓宽了社会改革的纬度

第一章 南海瓶颈：基层治理遭遇“死结”

 夏西村往事

 争抢“红苹果”

 出嫁女想“回家”

 城里人“哭着喊着”要到农村去

 流动人口的“他乡之壑”

 新乡土社会：城非城，乡非乡

 “希腊村”隐忧

 异化的村居自治

第二章 捍卫基层：“政经分离”解扣

 邓Sir跑了224个村

 村改居“二次革命”

 政经分离拉开大幕

 社区合并为哪般

 消失的村民小组

 胡春华：政经分离探索精神可贵

 汪洋：还是应该政经分离

第三章 协同共治，多元治理：重构社会纽带

 基层自治的新加坡经验

 村居自治：社会治理有了脚

 政府放权社会：新的社会秩序形成

 都分离了，党干什么

第四章 再饮头啖汤：释放集体经济活力

 集体，到底是个什么东西

 南海实验

 集体之困

 市场化改造

 股权固化故事

 让股份流转起来

 北京郑各庄启示

第五章 网络倒逼行政

 “影响稳定的一是基层，一是网络”

 “樵山潮人”和南海微博群

 透明村务，纷争减少

 把权力关到网络的笼子里

第六章 南海思辨

 重构基层秩序：以多元对多元

 三重确权：厘定权力边界

 基层治理“新四化”

 治以自治，断以法尊

 别论：善治保障

后记

夏西村往事

黎月和被曾拥护自己的人“打倒”了。

这个昔日的明星村支书，曾经是媒体上的红人，被称为村民致富带头人、和姐、劳动模范；如今，她却成为村民口中的“贪官”，他们指责她独揽大权，任人唯亲，以公谋私，暗箱操作。

夏西村是南中国的一个小村庄，它的每一步发展都带着时代的印记，随着中国改革的浪潮起起落落。

农业时代的夏西村河道纵横，物产丰盛，村民们在清澈的河流中轻易就可捞起鲜美的河虾，在屋前屋后随意栽下水稻就能成活。这里曾经盛产一种米叫作“齐眉”，这种米米色油亮，无腹白，水多煮不烂，水少煮不硬，有广东米王之称。粮仓殷实，自然有“齐眉”之福。

其后，随着南海城区的发展，高楼大厦伴随着公路延伸，一点点向外生长，夏西的乡村物貌也在一点点被侵蚀。昔日的田埂变成了柏油路，盛产米王的稻田里，一家家五金厂崛起，机器的轰鸣，代替了鸟叫虫鸣。

如今的夏西，虽然总面积仅2.63平方千米，但坐拥南海最优质的城市资源，其地处南海的核心——桂城，东侧为佛山一环，西侧为广佛地铁，南边是佛平路，北侧不远就是海八路。它还处于南海倾力打造的广东金融高新区内，此处为南海的转型升级样板工程，多位省领导曾到此视察。

黎月和也在这样一个城市化的过程中，成长为夏西的传奇人物。

她是本地人，1951年生，初中文化，曾经做过赤脚医生、小学老师、妇女主任，1998年起，担任夏西党支部书记、村委会主任。

20世纪80年代的南海，开风气之先，在全国率先进行了农村股份制改革，在农村集体土地上进行大规模的招商引资，村村点火，户户点灯，为南海工业化发展积攒下了第一桶金，完成了最早的城市化积累。

要成事，在天时、地利之外，还必须有人和。这个“人和”的角色由黎月和来担任再合适不过了，这位熟谙本地情况、喜欢留短发、肤色黝黑的女干部不仅作风干练强悍，而且思路活跃，称得上有胆识有魄力。

在她治下，夏西建立了党员、专业骨干联系村务工作责任制，由村组干部定期对企业普访，为企业解决急难问题。2002年，夏西村又成立了行政服务管理组，专职为辖区内的企业提供办理牌照等“一条龙”服务，并于2003年率先成立了全省首批的村级企业工会联合会。

2003年，南海撤销县级市，作为区并入佛山市。这位对政策相当敏感的基层干部意识到：大城市建设的步伐已经到了家门口。

夏西村敏锐地抓住了这个机会，当年便提出“旧村改造”“易地发展”“转二进三”的发展思路，即把夏西村的第二产业移往外地，腾出土地发展第三产业和进行旧村改造，提升土地价值。村民代表大会表决通过了由中国城市规划研究院深圳分院规划编制的《夏西村“土地重组，旧村改造，产业调整，协调发展”方案》。

这一年，夏西将拥有的2700多亩集体土地重新规划，定位为商住、商贸功能，其中包括大量分散的村民住宅用地。

2004年，夏西又开风气之先，与当时的和顺逢涌签订了合作协议，在逢涌开发了近干亩土地，将大批小五金企业转移过去。此举轰动一时，堪称村级产业“联姻”佳话，被誉为“夏西模式”，并在全南海推广。

当年的另外一件大事更显示出黎月和不同一般的魄力，为给佛山“一环”工程让路，夏西必须拆掉包括村内支柱企业风度集团公司在内的大片厂房，拆除总建筑面积达2.1万平方米。夏西将因此损失每年270万租金收入。村民们不愿拆迁，黎月和却说：“不牺牲小利益，哪里有大利益。”

其实她在下一局很大的棋：一环开通带来的地价升值、厂房租金上升，以及巨大的商业利益，对夏西村的发展将起到强大的拉动。

夏西的发展逻辑紧扣着农村土地股份化和城市化的主线：城市扩大一农村土地升值一整理土地、产业转移升级一财富增长。

事实正是如此。2004年，夏西全村实现三大产业总收入104844万元，比2003年增长17.91％；集体可支配收入6030万元，增长10％；股份分红人均分配3200元，比1997年增长1900元。

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村居自治，拓宽了社会改革的纬度

广东省佛山市南海区是个很有故事的地方，尤其是改革故事。近代以来最著名的改革者之一康有为，人称康南海，便是南海人。位于丹灶镇银河村委苏村村的康有为故居如今修缮良好，故居前的一尊铜像，康有为一手持卷，昂首挺立，衣带飘扬，改革者的雄姿勃发，使人遥想起百多年前的戊戌风云。

改革开放以来，南海再一次站在时代前沿。1980年1月10日，当时社会上“姓资姓社”的争论还没结束，南海县委书记梁广大就带队敲锣打鼓到万元户家贺富。1983年初，南海县委、县政府专门下发红头文件，表彰600名专业户、重点户。梁广大被时任广东省委第一书记的习仲勋同志称为“梁胆大”。

敢想有为的南海人率先致富。1980年，南海人均收入已达到300元，到1982年已超400元，成为全国首富县。1980年4月17日，南海县第四次党代会上，时任广东省委书记习仲勋专门来讲话，对南海的成绩表示欣慰。几天调研之后，习仲勋问时任南海县委书记梁广大：“在全国，广东要先走一步，你们南海又要在全省一百零几个县中先走一步，你们敢不敢？”对于梁广大肯定的回答，习仲勋很是满意，他鼓励县委领导要跟群众打成一片，使南海在全省各县中先走一步。

南海的致富经惊动了北京，中央电视台各在20世纪80年代初拍了两部各长20分钟的纪录片《他们做得好》《他们怎样富起来》反映南海经验。

《他们怎样富起来》所总结的南海经验是“放开了手脚”。在档案馆里发现这两部纪录片的南海区委副秘书长谢晓云说，“放开手脚”看上去是一句很轻松的话，但在当时做起来并不轻松。20世纪80年代初，刚刚从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，但搞了多年的阶级斗争，很多人都还担心“秋后算账”。“谁知道会不会自己富裕起来，又会遭到批斗？”

放开了手脚的南海人到了20世纪90年代初又在珠三角地区率先推出农村股份合作制改革，把农民土地承包权改为股权，农民不再直接进行农业生产，代之以按股分红的方式获得长久收益和福利。此举让南海的经济进一步腾飞。多次雄踞全国百强县前三甲。

笔者接触南海之始，缘于我对广东省社会改革的报道。2011年以来，向来敢于为天下先的广东将改革延伸到了社会领域。该年7月，广东省委十届九次全会颁布《关于加强社会建设的决定》。两个月后，广东又印发了7个配套文件，涵盖社会组织培育、人口管理、社工队伍建设、居委会、村委会建设等多个方面，统称为“1+7”文件。

为此，还成立了专门的机构——广东省社工委。虽然北京、上海设立社工委的时间更早，但广东省社工委主任由省委副书记朱明国兼任，三位副主任则由两位省委常委和一位副省长兼任，规格之高，一时无两。

时任广东省委书记汪洋说，广东社会建设的目标，是改变以往政府包揽社会治理的传统模式，由民众依法进行自我管理，逐步形成“小政府、大社会”的治理模式。

笔者供职的《财经》捕捉到这一信号，认为广东的改革可能代表着中国未来的改革方向。事实上，中国改革开放的过程的确是从“管理”到“治理”的过程。十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是“治理”一词首入党的纲领性文件。

笔者受编辑部委派来到广东采访。在省里采访了省社工委专职副主任刘润华之后，接下来便考虑如何选点做深入采访。此时，老朋友、南方都市报顺德站站长尹冀鲲说，南海区委书记邓伟根一直力推改革，在社会建设方面也有很多做法和见解，建议我采访。

于是有了第一次与南海的接触。南海的做法拓宽了社会改革的纬度。广东省社会建设的总体思路是简政放权，大力培育社会组织。在南海区委书记邓伟根看来，社会组织比较薄弱，确实应该培育，但社会建设的另一个重要主体还在于村居自治。“村居自治是社会建设的微观基础，实现村居自治才能谈得上‘小政府、大社会’。”

他认为，社会组织是横向的，每个机构有其所长，比如擅长做老人服务的，可以渗透到不同的社区，但它无根无脚。以块为主的治理只能是村居自治。换句话说，社会组织依托基层自治组织展开工作，不然就变成了无源之水，无本之木。

南海的一系列政策组合拳便是沿着一纵一横的两个方向同时掘进，横的目标为“协同共治”，纵的目标是“治以自治”。协同共治是以多元对多元，是“三”，治以自治是本源，是“一”，由三而一，由一而三，善治孕育其中。

南海系列改革政策的总抓手是“政经分离”，即将自治职能与经济职能的运行相分离。党组织一把手和村(居)委会成员不能担任经联(济)社社长一职。若要竞选经联(济)社社长，必须首先辞去村(居)委会委员。

“政经分离”之后，南海农村出现了“三驾马车”并立的局面：党组织领导成员由全体党员选举产生，村委会主任由具有选民资格的村民选举产生，农村集体经济组织负责人由具有选举资格的股东选举产生。后两者领导成员不再交叉任职。自治组织、经济组织各司其职，并行不悖，党组织则居中统领。

这场改革触及到了发达地区农村治理的真正内核——农村集体经济制度。以成员权为纽带，同时又产权不清的集体经济制度不仅越来越成为集体经济组织进一步发展壮大的绊脚石，同时也是矛盾之源。乌坎之乱、夏西之变，深入探究，无不在此。  南海拟通过股权固化、市场化改造的方式对集体经济进行再造，试图走出一条新路。农村传统的治理惯性根深蒂固，改造非一日之功。但举目远观，南海路径无疑符合了发达地区农村治理的内在需要。

“郡县治，则天下安。”从广东近年来的矛盾来看，郡县要安，需农村先安。南海区委书记邓伟根有一句精彩概括：“影响稳定的一是基层，一是网络。”

百年中国，南海弄潮。南海是康有为的故里，向来敢饮“头啖汤”。20世纪80年代，南海的土地股份制改革便引领珠三角。这轮以“政经分离”为核心的农村综合改革又是一场前沿探索。

“苟日新，日日新，又日新”，《礼记?大学》的这句话用来描述南海今日的改革状态，恰如其分。

本书写作，舒泰峰负责第一、第二、第四、第六章，尹冀鲲负责第三章、黎诚负责第五章。全书由舒泰峰统筹。

本书采写过程历时两年有余，期间邓伟根、郑灿儒、孔海文、俞进、苏岩、冼富兰、张衍昌、朱辉球、谢晓云、陈志刚、刘锦、黄伟明、谢建辉、伍新宇、李雅文、周光朗均给予了的便利和帮助。

著名经济学家、国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英先生对此书的采写进行了多次悉心的指导。著名学者、新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年先生曾多次造访南海，承蒙推荐。

此书的部分内容曾在《财经》刊发，《财经》执行主编靳丽萍、公共政策组主管编辑朱弢、同事王开对文章的形成提供了许多宝贵的建议。

北京大学出版社优秀的编辑团队为此书制作了一流的排版和装帧，使得此书呈现出文质彬彬的气息。

言不尽意，在此一并感谢！

意大利历史学家克罗齐说：“一切历史都是当代史。”当记者的幸运之处是可以记录当下发生的事情，形成未来的历史。相信南海区三年来的一系列综合改革措施将为中国基层治理提供有益的养分。

还是应该政经分离。

——汪洋

以“政经分离”为重点的农村综合改革，整体方向正确，探索精神可贵。

——胡春华

南海的改革是以基层善治促国家治理现代化。

——邓伟根

乡村治理是一道绕不过的坎。

——刘守英

中国基层农改和社区自治的典型样本，推动县域治理体系向现代化转型。

——郑永年