行政区划得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系。因此政区必须适时地进行调整改革，以适应社会不断进步的需要。本书分析了中国历代行政区划的变迁。本书内容丰富，分析透彻，具有很强的可读性。

公元前221年，秦王称帝，立号“始皇帝”， 保国家安宁，秦国开始了一场大辩论，是继续四周时期的治理制度还是采用新的郡县制呢？一场争论下来，始皇帝坚定地站在了李斯一边，于是“分天下以为三十六郡”的新的治理模式拉开了序幕。随后几千年，随着治理模式的变化，行政区域的划分也不断地必生着变化……

引言

第一章 从分土而治到分民而治——行政区划的由来

 一 楔子

 二 行政区划的由来

第二章 两度回光返照——郡县制的“封建”变形

 一 汉代封建制的施行和纠偏

 二 西晋封建的失误

第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减

 一 行政区划的层级与管理幅度

 二 郡县二级制向州郡县三级制的转化

 三 州县二级制向道(路)州县三级制的转化

 四 省路府州县多级制向省县二级制的简化

 五 本章小结

第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

 一 政区幅员的尺度

 二 “百里之县”的相对稳定

 三 “千里之郡”的缩小倾向

 四 “万里之州”的起伏变化

 五 政区幅员变化的特点

第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则

 一 政区边界的概念

 二 山川形便原则的运用

 三 犬牙相人原则的萌芽与发展

 四 犬牙相人原则的极端化

第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化

 一 县级政区的等第

 二 统县政区和高层政区的分等

 三 政区分等的意义和作用

第七章 都尉、都护府和都司卫所——军管型的特殊政区

 一 两汉魏晋的都尉

 二 汉唐的都护府

 三 北魏的镇戍

 四 明代的都司卫所

 五 唐代的羁縻府州与明代的羁縻都卫

 六 军事因素对行政区划的影响

结语

一 楔子

公元前221年的某一天，刚刚统一天下的秦王赢政在首都咸阳召开了一次具有深远历史意义的御前会议。会上的议程有两项：第一项是议帝号，第二项是定制度。

赢政本来只是秦国的国君，现在六国灭，四海一，秦王已经成为天下的最高统治者，称号自然也要升级。赢政认为自己功过三皇，德盖五帝，于是自定称号为“始皇帝”，群臣齐呼万岁，这第一项议程并没费什么周折。这一年也就自然从秦王政二十六年变成秦始皇二十六年了。

第二项议程却引起了一场大辩论。丞相王绾为首的一些人主张恢复西周的封建制度，但李斯坚决反对，认为那样做日后又会引起天下大乱，只有采用郡县制，才能保证国家安宁。秦始皇态度明确地站在李斯这一边，于是决定不立尺土之封，“分天下以为三十六郡”(《史记·秦始皇本纪》)，在全国范围内建立起严密完善的以郡统县的行政区划体系。

这次御前会议在中国历史上是一座极为重要的里程碑。皇帝称号的采用表明皇权专制主义的成立，郡县制的抉择标志中央集权制国家的出现，这次会议等于宣告中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。所谓皇权专制，指的是在中枢权力中，皇帝和以丞相为代表的群臣的一种分权形式。在这种形式中，皇权基本上不受任何制约。秦代以后，皇权专制越来越强化，从汉到宋是皇权压倒相权的时代，明代以后则皇帝合国家元首与政府首脑为一，皇权专制达到了登峰造极的地步。

所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。秦代以后的2000年，中央集权程度也一步一步走向强化。虽然其间几度受到挫折，出现地方极端分权现象，因而造成分裂割据的局面，但接踵而来的新的统一王朝执行的则是更加高度的中央集权。行政区划本来是地方政府的施政区域，到了宋代以后，已转变为中央官员的施政分区，中央集权制至此也达到顶峰。因此元代以后，分裂局面已不再出现。

虽然秦代二世而亡，秦始皇在表面上未能实现其建立万世一系的统一大帝国的梦想，但由他所确立的皇权专制的中央集权制国家却一直延续下来，由他所推行的以郡县制为表现形式的行政区划体系也为历代所遵奉。

从秦到清，行政区划的形态有过纷纭繁复的变化，这些变化不但是中央集权与地方分权互为消长的表征，也是经济开发程度的标志和文化地域差异的体现，有时甚至是军事行动的结果。政区所有变化自然都是人为的，但同时又摆脱不了地理环境的制约。

行政区划不但有可变性的一面，还有稳定性的一面。任何朝代的行政区划都是由前朝承袭而来再加以改造，而不可能有凭空的创造。承袭的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，所以过去研究历史上行政区划变迁的学问属于沿革地理的范畴。

在我国，行政区划的重要性是很早就被认识到的。列于十三经之中的《周礼》，在每一篇的开头都有这么几句话：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”这是说周天子在封邦建国的时候，先要确定地理位置，再划定国与野的区域，最后进行分设官职的工作，以落实管理百姓的措施。

《周礼》又称《周官》，是战国时(或认为是西汉)人的著述，但伪托为周武王之弟周公的作品，因此成为儒家的经典。“体国经野”一语后来也就被当成划分行政区域一事的雅称。很显然，只有先设置行政区划，才能派遣地方官员，也就是说，体国经野是设官分职的前提，所以《史记·秦始皇本纪》记载：“二十六年，分天下以为三十六郡，郡设守、尉、监。”  战国时候，人们已经认识到体国经野的重要。秦汉大一统帝国成立以后，中央政府更把划分行政区域当作一件头等大事。因此，历代正史大都设有《地理志》(或《郡国志》、《州郡志》)专篇，以为该朝代行政区划的实录。唐代以后，又有许多全国地理总志和方志的编纂。专门论述典章制度的一些著作也有《州郡典》、《地理略》、《方舆考》一类的篇章，使我们今天有大量的文献资料可以利用，以探究行政区划变迁的真实面貌。

二 行政区划的由来

中国的文化传统渊源很深，一切事物推其原始都要说得十分久远。传说在黄帝时代，就有划分政区的行动了。因此，班固的《汉书·地理志》一开头就说：“昔在黄帝，作舟车以济不通，旁行天下，方制万里，画野分州，得百里之国万区。”

黄帝自古被看成是华夏民族的老祖宗，自然许多事物的发明权都要归功于他，一切典章制度也须由他首创。然而黄帝大约只是原始社会部落联盟的领袖，处于血缘关系的氏族社会中，自然不可能制定反映地缘关系的行政区划。相反倒是后人划分政区的实际行动成为有关黄帝画野分州传说的基础。秦县的大小正是以“大率方百里”为准，所以才有黄帝“得百里之国万区”的传说产生。

P4-7